行政監督部門是否有權決定投標保證金不予退還？

 情 介 紹

2017年7月20日，太湖縣人民醫院整體搬遷項目（一期）施工公開開標，招標人為太湖交投，南通四建為中標候選人之一，擬派項目經理邵志華。

同日，南通四建向招標人、相關監督部門簽訂誠信投標承諾書，承諾該公司提交的投標文件的內容均真實、合法有效，否則，愿意接受招標人、相關監督部門作出的包括但不限于取消投標資格、投標保證金不予退還、實施不良行為記錄等相關行政處理、處罰。

8月13日，安慶公管局收到投訴，投訴事由為南通四建提供的項目經理邵志華的東南大學教學醫療綜合樓的業績存在弄虛作假。

8月25日，安慶公管局作出慶公管督[2017]270號投訴處理決定，內容為：

（一）根據《中華人民共和國招標投標法》第五十四條規定，取消南通四建中標候選人資格。

（二）對南通四建弄虛作假騙取中標的行為，記不良行為記錄并向社會公示。

（三）投標保證金人民幣600萬元，由招標人太湖交投不予退還。

四建公司對該處理決定不服向法院提起訴訟，現已審理終結。

爭 議 焦 點

南通四建因提供的擬派項目經理邵志華業績證明材料造假屬實，故被安慶公管局取消中標候選人資格、記入不良行為記錄并向社會公示爭議不大。

本案爭議的焦點在于：行政監督部門是否有權決定投標保證金不予退還。

裁 判 要 旨

投標保證金是為了維護招標投標關系、保證招標投標活動順利進行而設，由投標人交付給招標人，以此對投標人的投標行為產生約束作用，從性質上看屬于民法中的一種擔保行為。

因此，投標保證金是否應當退還，是投標人與招標人之間根據約定產生的民事法律關系，如果產生糾紛，應通過民事途徑予以主張和救濟，行政機關不應也無權對此作出處理。

案 例 分 析

01   投標保證金是否退還是招標人的權利

投標保證金是指投標人按照招標文件的要求向招標人出具的，以一定金額表示的投標責任擔保，其實質是為了維護招標投標關系、保證招標投標活動順利進行而設，由投標人交付給招標人，以此對投標人的投標行為產生約束作用，從性質上看屬于民法中的一種擔保行為。因此投標保證金是否退還屬招標人的權利，行政監督部門無權干涉。

02   投標人與行政監督部門、招標人簽署的誠信承諾書不構成投標人與行政監督部門的行政協議

誠信承諾書本質上是針對招標人在招標文件中關于誠信投標要約的承諾，投標保證金是對承諾的擔保。行政監督部門相當于是一個見證人。投標人與行政監督部門、招標人簽署的誠信承諾書不構成投標人與行政監督部門的行政協議。理由如下：

行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。

作為一份行政協議，在內容上必須具有行政法上的權利和義務，即行政協議中必須要對行政機關的權利義務作出規定。而本案所涉誠信投標承諾書僅有投標人的單方承諾，該單方承諾沒有關于行政監管部門的權利義務內容，因此不構成行政協議。

03   投訴處理應遵循“不告不理”和“法無授權不可為”原則

筆者認為，投訴處理是依申請的行政行為，因此應當遵循“不告不理”原則。本案中，投訴人投訴的是南通四建存在造假行為，投訴請求也只是取消南通四建的中標候選人資格。因此是否退還投標保證金與投訴無關，監管部門不能超范圍作出投訴處理決定。

投標保證金是否退還是民事行為，根據相關的法律法規，屬招標人的權利。根據“法無授權不可為”原則，行政監督部門無權決定投標保證金不予退還。

綜上所述，行政監督部門在處理投訴時作出的投標保證金不予退還決定違法。

【啟示】

行政監督部門在處理投訴時，應當嚴格按照法定職責和程序，在規定時間內依據投訴內容和投訴請求針對性的作出投訴處理意見，不可任意擴大投訴處理范圍。

【案件來源】

一審：大觀區人民法院（2018）皖0803行初6號

二審：安慶市中級人民法院（2018）皖08行終101號

再審：安徽省高級人民法院（2019）皖行再12號